迟福林:结构性改革要攻坚克难

发布者:xuqian 发布时间:2016-11-12 10:35:31字体大小:【
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?2016年是“十三五”开局之年,也是推进结构性改革的攻坚之年。在这个背景下,国务院批转国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》,提出10个领域50项年度经济体制改革目标和重点任务。该文件的出台对于破题结构性改革至关重要。

  改革攻坚年的“四个突出”

  《意见》总体要求提出,2016年深化经济体制改革,要更加突出供给侧结构性改革,更加突出问题导向和目标导向,更加突出基层实践和创新,更加突出抓改革措施落地。这切中了当前和“十三五”改革攻坚的要害。

  1.突出结构性改革,着力加强供给侧结构性改革力度

  《意见》提出,2016年是推进结构性改革的攻坚之年。当前,经济运行面临着的突出问题是供给结构与需求结构不相适应。随着消费结构向多样化、高端化、服务化的需求升级,原有的供给结构已不适应市场需求结构的变化,供给过剩与供给不足的矛盾并存。为此,在适度扩大总需求的同时,着力加大供给侧结构性改革的力度,以提高供给体系质量和效率,提高投资有效性,加快培育新的发展动能,改造提升传统比较优势,增强经济持续增长的新动力。

  2.突出问题导向,明确改革攻坚的目标和任务

  《意见》针对当前面临的突出结构性问题、抓住关键点,明确提出了改革攻坚的目标和任务。例如,如何使规模庞大的国有资本在推动国家产业变革中扮演重要角色,是“十三五”深化国企改革的重大课题。从现实情况看,未来3年~5年,国企面临去产能的严峻挑战,同时又需要在经济社会稳定中扮演重要角色。破题国企改革去产能,需要更多采用转型升级、优化重组的办法,形成积极稳妥的改革方案。《意见》把“大力推进国有企业改革”作为结构性改革的首要任务,选择一批国有企业开展混合所有制改革试点示范;研究提出公有制经济之间股权多元化改革方案;开展混合所有制企业实行企业员工持股试点。这些举措抓住了国资国企改革的突出问题、关键问题。

  3.突出重点,着力解决事关全局的重大问题

  “十三五”以经济转型为主线的结构性改革,重点是正确处理好市场、企业和政府的关系,更大程度地发挥市场在资源配置中的决定性作用,进一步激发企业活力,加大更有效的制度供给,以实现经济转型的实质性突破。《意见》提出的50项年度经济体制改革任务,牵动影响“十三五”增长、转型、改革的全局。例如,财税制度改革方面,提出全面推开“营改增”,将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入营改增范围,这是形成制造业和服务业公平税负环境的关键举措;完善新型城镇化体制机制方面,强调“推动居住证制度尽快覆盖未落户的城镇常住人口,使其依法享有居住地基本公共服务”,落实这一改革举措,将进一步释放新型城镇化红利;农村土地制度改革方面,提出开展“两权”抵押贷款试点,对于有效盘活农村土地资源,增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入,促进农民增加财产性收入,都将发挥重要作用。

  4.突出基层实践与创新,抓改革落地落实

  从这两年改革的实际进展看,有些领域的改革进展较快,并且有实质性突破,但有些领域的改革滞后,并出现了改革“打滑、空转”的现象。当前,改革已经进入深水区,改革的环境和条件发生了重大变化,改革的难度和复杂性也大大增加。这就需要按照《意见》提出的“将顶层设计和基层探索创新有机结合”进一步细化,形成具体的操作办法。

  结构性改革攻坚的重大任务

  在“十三五”开局之年,需要按照《意见》的指导精神,在牵动转型发展全局的重点领域改革上,明晰改革思路,明确改革目标,形成改革行动。

  1.以优化企业发展环境为重点的结构性政策调整与结构性改革

  《意见》把“激发非公有制经济活力和创造力”作为重点改革任务之一。

  第一,市场经济条件下,供给侧改革的主角是企业和企业家。为解决经济结构调整中企业、尤其是实体经济的困难,十八届五中全会要求“优化企业发展环境,开展降低实体经济企业成本行动”。应当说,在当前经济转型的特定背景下,需要把优化企业发展环境、激发企业活力、倡导企业家精神作为结构性改革优先解决的重大问题。

  第二,经济转型时期优化企业发展环境具有紧迫性。从当前经济下行压力增大与经济风险因素增多的情况看,要努力寻求短期应对危机与中长期转型相结合的有效路径。例如,加快企业结构调整,优化企业的技术结构、产品结构和组织结构,促进企业转型升级;加快发展新兴企业,要以信息产业为重点,改造提升传统产业、培育发展适应企业转型升级的新兴产业;鼓励引导企业兼并重组,对“僵尸企业”要建立差异化处置的甄别机制,对确实需要淘汰的企业,要逐步退出市场,以降低经济社会风险。

  第三,重在优化企业转型与改革的经济社会环境。例如,全面实行负面清单制度,保证各类生产要素的自由流动;加强知识产权保护力度,保证企业尤其是中小企业创新收益,提高企业创新的积极性。

  第四,激发企业家精神。激发企业活力,首先是激发企业家精神。这就需要尽快建立并完善有利于创新型企业家的选拔机制、培养机制、激励机制和约束机制,依法保护企业家财产权和创新收益,形成企业家健康成长的宽松环境。

  第五,激发非公有制经济活力和创造力。《意见》把“激发非公有制经济活力和创造力”作为重点改革任务之一。落实这一改革,就要把破除行政垄断作为加快服务业市场开放的重点,在加强服务业领域反垄断的同时,尽快放开服务业领域的价格管制,以形成市场决定服务业领域资源配置的新格局。

  .尽快形成“十三五”服务业市场开放的行动计

  第一,从现实问题来看,服务业市场开放滞后是市场化改革的“突出短板”。比如,服务业市场化程度低、服务业对外开放的程度较低、服务型经济水平低、服务价格高等。伴随着服务业领域社会资本投资增速将超过工业、服务业固定资产投资中社会资本投资占比过半,服务业市场开放是市场化改革的“最大红利”,服务业市场开放将给社会资本带来巨大的投资空间。在这个背景下,需要明确提出把服务业市场开放作为市场化改革的“重头戏”。

  第二,以服务业市场开放促进形成服务业为主导的产业结构的形成。例如,通过服务业市场开放,形成有效投资;形成消费拉动经济增长的格局,需要通过服务业市场开放,扩大服务供给能力;推进双边、多边自由贸易进程,需要有序扩大服务业对外开放,并通过服务业市场的双向开放,形成以服务贸易为重点的开放型经济新格局。

  第三,制定服务业市场开放的具体行动计划。《意见》提出“完善服务业发展体制”的具体举措,对“十三五”基本形成以服务业为主导的产业结构具有重要推动作用。在此基础上,2016年重要的是按照十八届五中全会提出的“开展加快发展现代服务业行动”,尽快制定“十三五”服务业市场开放的行动计划,明确目标和路线图。

  3.加快以服务贸易为重点的双向市场开放

  《意见》提出“加快构建对外开放新体制,推进高水平双向开放”的4条具体任务。下一步,需要明确提出“基本形成以服务贸易为重点的对外开放新格局”的大目标。

  第一,经济转型升级对服务贸易的依赖性明显增强。与2001年我国加入WTO时的对外贸易不同,如今我国面临着的突出挑战是服务贸易的双向市场开放。

  第二,以服务贸易为重点优化对外贸易结构。当前,我国已经成为世界货物贸易的第一大国,但服务贸易比重过低。2014年,全球服务贸易占整个对外贸易的比重为20%左右,我国仅为12.3%。这就需要把加快提升服务贸易水平作为优化贸易结构的重点。

  第三,以服务贸易为重点推动“二次开放”。争取到2020年,我国服务贸易占对外贸易的比重至少要达到20%,由此形成以服务贸易为重点的对外开放新格局。

  第四,以服务贸易为重点推进双边、多边、区域性、全局性自由贸易进程。加快与“一带一路”沿线国家或地区共建自由贸易区网络,扩大双边和区域服务贸易协定,打破对我国的服务贸易壁垒。

  形成结构性改革攻坚良好氛围

  改革攻坚涉及中央地方关系,涉及部门利益、行业利益等,改革落地和预想往往差距较大,必须有强有力的改革推动者,鼓励地方改革试点,营造全社会改革的大环境。

  1.建立鼓励改革的激励机制

  《意见》提出“合理安排改革试点,鼓励地方结合实际进行探索创新,发挥基层首创精神”。改革需要将顶层推动和基层的先行先试结合起来,要鼓励地方按照中央统一部署,结合本地实际先行先试。在这方面需要有更“给力”的激励措施,比如说,对那些敢改又有能力改的干部如何鼓励和使用,这样地方就能从“被动改”变成“主动改”,从而形成自上而下的共同改革行动,形成结构性改革的良好氛围。

  2.处理好中央地方关系

  例如,加快财税体制改革,需要推进中央与地方事权和支出责任划分改革,需要在税政管理权限方面给地方适当放权,调动中央和地方两个积极性。2016年,需要尽快完成“营改增”改革、推进消费税改革等,形成有利于服务业发展的税制结构,使消费税成为地方的主体税种之一。

  再例如,监管转型涉及到监管部门的垂直管理和地方管理问题。未来消费品市场监管实行从中央到地方的垂直管理,与克服地方保护主义和建立全国统一市场体系相适应。也就是说,未来5年,如果有相当多的监管部门能够实现垂直管理,将为形成有效的地方治理创造有利条件。

  (作者系中国(海南)改革发展研究院院长 迟福林)

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